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来自 澳门新匍京官方网站 2019-11-09 12:06 的文章
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更要重申主观品质即公众对国有成品的满意度,

理论上,公共产品具有“非竞争性”与“非排他性”的特征,是由公共部门提供的满足社会公共需求的产品和服务。公共产品的质量对于人们幸福指数的影响非常大,如更高质量的清洁空气、公共卫生、公共秩序、公共安全乃至公平正义等,因此,推进公共产品的高质量供给,有利于解决新时代人们的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。改革开放40年来,我国公共产品的供给不断升级,先是从无到有的数量型供给,逐渐提高为追求技术升级的质量型供给,目前正处于理念创新的高质量供给阶段,比如基础设施的标准化与自动化、城市建设的信息化与智能化,等等。

党的十八届五中全会提出,要坚持共享发展,必须坚持发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享,作出更有效的制度安排,使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。共享发展理念的首次提出,不仅对公共服务问题的关注达到了一个新的高度,而且为公共服务发展也提出了更高的要求。坚持共享发展理念,实现共享发展,就是要坚持制度创新,提高制度执行力,让广大人民群众有实实在在的更多的幸福感,同心同德,共同步入全面小康社会。

如何评价公共产品是否高质量

第一、进一步健全公共服务供给机制。一是要适应经济新常态,创新公共服务投入机制。在充分发挥政府主导作用的前提下,重视社会力量参与公共服务供给,积极营造社会组织发育成长的空间和制度环境。充分发挥社区、专业合作组织和私人组织等主体的积极作用,实现公共服务供给主体多元化和供给竞争化,有效增加公共产品和服务供给,满足社会公众的迫切需求。二是要建立健全政府购买服务机制。要加强购买服务过程的动态监管,提高合同管理能力,推动制定和实施政府购买服务目录、政府转移职能目录和社会组织承接政府职能目录,完善信息公开、资金审计与监管、公共财政等相关制度,将制度监督与社会监督结合起来。二是要健全公共服务供给监督机制。构建多方主体参与的监督体系,加强人大、审计、预算、监察和社会公众、新闻媒体的监督,将政府公共服务建设置于公众视野之下,从而提高公共服务供给效率。三是要完善公共服务评估机制。制定相应的奖惩机制与资源分配机制,将评估与中央对地方公共文化财政资源的投放、地方政府公共服务文化部门官员的升迁以及地方公共文化服务示范区的评选等方面直接挂钩,公共服务供给的效率就会进一步提高。

公共产品的“公共性”,决定了对其质量的评价不能简单等同于对私人产品质量的评价。并且公共产品是否高质量,也不能简单地以达到某个静态的指标来衡量,因为公共产品的提供是一个持续的过程,是能够在提供的过程中不断提升其质量的。更为关键的是,公共产品的质量水平是受到财政收入的约束的,现有的财政收入要能够支撑高质量公共产品的持续供给。笔者将公共产品的质量表述为:公众获得、享用公共产品的实际水平、可获得性、及时性、经济性和准确性。由此可见,公共产品的提供者不仅要考虑客观质量即公共产品本身的质量,更要重视主观质量即公众对公共产品的满意度。

第二、要切实抓好公共服务供给的政策落实。一是要转变政府治理理念,更加注重社会公平。在政策制定的过程中,要始终秉承公平正义的价值理念,从全体社会成员的切身利益出发,通过建立城乡统一的公共服务制度,保证城乡公共服务的均等化和公平化。二是要大力推进事业单位改革,更加注重激发活力。引入市场竞争,以公共利益为导向,平等对待社会组织参与提供公共服务,逐步建立政府与事业单位和社会组织以服务为轴心的新型政社关系。三是要积极培育社会组织,更加注重参与动力。使其成为公共服务供给的重要主体,建立政府投入、社会参与的社会组织孵化平台,进一步落实各类社会组织扶持政策,引导公共权力和资源在社会组织生态系统内部合理流动和运行。四是要转变政府绩效考核的价值导向,更加注重激励机制创新。要改变过去重经济总量、项目数量、指标落实情况的政绩观,以社会效益和公众满意度来衡量政府提供基本公共服务的成效,提高公共服务公众满意度和社会效益在政府绩效考核中的权重,以此来约束、引导政府部门和官员的行为,提高政府在基本公共服务供给公平的落实。

从形态上来划分,公共产品分为有形公共产品、无形公共产品与混合型公共产品三类。有形公共产品,是以实物产品的形态存在并以其物质属性提供效用的公共产品,如城市广场、道路、防洪堤坝等基础设施类公共产品;无形公共产品,是以某种服务形态或通过一组服务所产生的某种集合效应的公共服务,通常以公共部门提供的“秩序”“安全”“公正”为典型代表;混合型公共产品,是有形实物与相应服务有机结合、共同提供的公共产品,如义务教育、科学知识、医疗卫生、环境保护、社会保障等。

第三、更加注重公共服务供给的精细化。一是要明确基本公共服务的标准和范围。针对人民群众最为关注的现实利益需要,按照责任与能力对等、需求与可能结合的要求,将基本公共服务均等化的重点确定在公共就业服务、社会保障、保障性住房、义务教育、基本医疗卫生、公共文化体育、福利救助服务等领域,并优先考虑制度覆盖城乡全体居民,逐步提高统筹层次和保障水平。二是要构建公共服务供给的精细化机制。要保障基本公共服务体系规范有效运转,实现可持续发展,必须处理好政府与市场、公平与效率、激励与约束等关系,形成以基本公共服务项目为基础,激励与约束并行、动力与压力并举、效率与效益并重的管理运行机制,面向基层、服务基层的专业人才培养机制,上下联动的分工协作机制,主体多元、竞争有序的服务供给机制。各级政府要时刻关注广大公众需求,根据所获得的社会公共服务需求信息,以提高群众满意度为目标,合理地配置公共资源,有针对性地提供公众急需的公共服务。三是要加强基层公共服务机构的设施和能力建设,形成县、乡、村和社区基层提供基本公共服务的平台和网络,注重公共服务供给的重心下移,把更多的财力、物力投向基层,把更多的人才、技术引向基层,切实增强基层的服务能力。四是要建立政府回应机制。各级政府在制定和落实公共服务供给政策时,不仅要符合社会公众的利益,而且要对公众提出的关于公共服务的意见、建议和批评等信息能及时获取并做出积极的回应,要给予公众满意的答复。通过对公众需求的回应和双方的互动沟通,不断了解公众的需求变化,及时调整公共服务供给,实现公共服务供给的精细化。

评价公共产品的质量,要从需求与供给两方面来进行。从需求方面评价公共产品的质量,需要明确提供公共产品的目的是满足公共需求,让公众满意是重要目标,无论哪种类型的公共产品,只要提高了公众满意度,就相当于提高了公共产品的质量。当然,从需求方面来评价公共产品的质量,是公众在自身认知范围内的主观质量评价,会受个体特征、辖区经济发展水平、服务接触、互动关系等多种因素的影响,尽管如此,对需求的重视仍然是推进公共产品高质量供给的重要途径之一。

从供给方面评价公共产品的质量,需要考虑的因素更多更复杂,三种类型的公共产品各有侧重:评价有形公共产品的质量,主要有两类评价指标:一是经济价值度量,即此类公共产品在财政投入环节是否有更高的性价比,高质量的公共产品要求其各项技术指标均应达到相对更高的标准;二是社会价值度量,这是必不可少也是需要侧重的部分,一般采用时间价值和生命价值进行衡量,显然,在经济成本一定的情况下,社会价值越大,其质量越高。如修建道路,直接经济成本就是修建道路有关的实际财政支出,即所需要公共投入资金的总额,包括占用耕地、拆迁移民补偿等;其社会价值就是交通便利节约了公众的交通时间,甚至保护了生命,可以采用节约的时间价值和保护的生命价值作为度量指标。如果能把间接的成本(如对移民的负面影响)与间接社会价值(促进附近地区经济繁荣)都列入评价体系,就更完备些。

评价混合型公共产品的质量,其评价指标由有形和无形两部分构成,有形部分比照上述评价方法,无形部分主要表现为相应的“对人的服务”的评价,“对人的服务”的价值越大,此类公共产品的质量就越高。对服务是否高质量的评价主要是通过降低甚至摈弃传统数量型评价指标权重,强调甚至彻底采用质量型评价指标;有形与无形两部分的价值可以分别度量,或是侧重无形部分的组合度量。如义务教育,有形部分主要是学校设施设备,无形部分主要是教师教育服务,降低“设施投入占比”“生师比”等指标权重,增加“高学历高职称专任教师比例”“专任教师的培训支出占比”等质量指标权重;再如基本医疗,有形部分主要医院设施设备,无形部分主要是医生诊疗服务,要提高“每千人口执业医师”指标权重,并细化“执业医师”的学历与职称结构等质量指标。

评价无形公共产品的质量往往从对监管部门工作效率的评价入手,即监管部门的工作越公正越有效率,公共产品的供给质量越高。比如对公共安全的评价,像药品安全、网络安全、金融安全等,都转变为对药品监管、网络监管、金融监管等工作的公正和效率的评价。基本上绝大多数无形公共产品质量的评价归根到底都是对公共部门主要是政府监管部门工作效率和公平公正程度的评价。

如何推进公共产品的高质量供给

实现高质量的公共产品供给,需要转变政府单边驱动的公共产品供给体制,以公众需求为引导,以公众满意为宗旨,树立质量至上的理念,建立供给与需求的良性互动。

一是调动需求侧的积极性。利用大数据技术构建公共产品质量管理系统,让公众全过程参与公共产品的供给,以此来推动其高质量供给,形成公众参与型、协作型的公共产品供给机制。采用大数据技术,能够更准确地定位与公众偏好相匹配的公共产品。有效的公众参与和利益表达机制能够使公共产品的供给更契合公众的需求,且公众参与的程度越深,与政府的沟通越透彻,政府的回应越及时,公众就越能理解政府的行为,增强对政府的信任,政府公信力就越强,这也有助于提高公众对公共产品主观的质量评价,从而提升公众满意度。

二是提高供给侧的效率。为推进有形公共产品的高质量供给,要继续深入推进公共财政预算绩效管理,在投入环节引入市场竞争机制,在分配环节重视社会价值与公共利益。为推进混合型公共产品的高质量供给,要在政府政绩考核中强化混合型公共产品的质量考核权重,强化“对人的服务”的质量考核指标及其权重,以此来引导公共财政支出结构的调整。涉及到基本公共服务,在分配环节更要注重“普惠性”“可及性”及区域“均衡性”,进一步完善财政转移支付制度,深入推进“民生财政”建设,逐步实现基本公共服务均等化目标。为推进无形公共产品的高质量供给,需要建立一套公正有效的规则,比如法律法规,还要有健全有效的实施机制,没有健全有效的实施机制,公正的制度与规则依然形同虚设,健全有效的实施机制能够避免有法不依与行政权力错位的出现。

(作者:张冬梅,系中央民族大学经济学院教授)

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